Forfattere: Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen
Udgivelsesdato: 29. august 2012
ISBN: 9788757424096
- Side 190 -
I den danske grundlov er kompetencen til at handle på rigets vegne i udenrigspolitiske forhold reguleret af bestemmelsen i grundlovens § 19. Bestemmelsen, der kan føres tilbage til 1849-grundlovens § 23, fik sin nuværende og udbyggede ordlyd ved grundlovsrevisionen i 1953. Bestemmelsen lyder således:
(...)
Det fremgår af grundlovens § 19, stk. 1, 1. pkt., at kompetencen til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige – udenrigspolitiske – anliggender ligger hos regeringen, jf. nærmere nedenfor afsnit 1. Det følger imidlertid af den resterende del af grundlovens § 19, at kompetencen i en række tilfælde ikke kan udøves uden inddragelse af Folketinget.
(...)
...øvrigt er af større betydning, og 4) opsigelse af traktat indgået med Folketingets samtykke, jf. nærmere nedenfor afsnit 2.1-2.4. Videre fremgår det af grundlovens § 19, stk. 2, at også anvendelse af militære magtmidler mod en anden stat – bortset fra forsvar mod væbnet angreb – kræver Folketingets forudgående samtykke, jf. nærmere nedenfor afsnit 2.5.
(...)
Endvidere fremgår det af grundlovens § 19, stk. 3, at regeringen forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde skal rådføre sig med et af Folketinget nedsat udenrigspolitisk nævn, jf. nedenfor afsnit 3.
- Side 191 -
...dispositioner på rigets vegne i udenrigspolitiske anliggender foretages uden kongens medvirken, idet det dog følger af praksis, at kongen medvirker ved visse dispositioner. Kongens udenrigspolitiske dispositioner kræver regeringens tilslutning og for så vidt angår retsakter ministerkontrasignatur, ligesom dispositionerne udøves under sædvanligt ministeransvar.
(...)
...bindende for regeringen. Og vedtager lovgivningsmagten en lov, der griber ind i regeringens kompetence til at handle på rigets vegne i internationale anliggender, jf. herved ovennævnte love om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler henholdsvis Grønlands selvstyre, må det antages, at regeringen konkret eller generelt kan gennembryde loven
(...)
- Side 192 -
ved en regeringsbeslutning efter grundlovens § 19. Anderledes dog Zahle 2 2001 s. 243, hvor det anføres, at Folketinget ved folketingsbeslutning og – med regeringens tilslutning – ved lov kan lægge rammer for den udenrigspolitiske virksomhed. (Generelt om folketingsbeslutningers retlige betydning henvises til Albæk Jensen 1997 s. 89 ff.)
(...)
...umiddelbart i forhold til andre stater og internationale organisationer m.v. Angivelserne er i øvrigt ikke udtømmende. Som yderligere eksempler på handlinger omfattet af § 19 kan nævnes aflæggelse af statsbesøg, tilkendegivelser om Danmarks holdning til bestemte spørgsmål over for andre stater og afbrydelse af diplomatiske forbindelser med en anden stat.
(...)
...regeringens dispositioner på rigets vegne i forhold til udenlandske private retssubjekter såsom optagelse af et lån på rigets vegne i en udenlandsk bank eller indkøb af materiel til staten hos en udenlandsk producent. Regeringen handler her nok på rigets vegne, men ikke i umiddelbar forhold til andre stater eller internationale organisationer m.v.
(...)
- Side 193 -
...til hinder for, at folketingsvalgte repræsentanter deltager i internationale organisationer, der – som f. eks. Europarådets rådgivende Forsamling og Nordisk Råd – alene udøver rådgivende funktioner (jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 29 f.). Disse repræsentanter handler ikke på rigets vegne, men på vegne af det politiske parti, som de repræsenterer.
(...)
...er derfor ikke omfattet af grundlovens § 19. I sin egenskab af repræsentant for den danske regering handler han dog under sædvanligt politisk og retligt ansvar efter dansk statsforfatningsret. De 13 danske medlemmer af Europa-Parlamentet handler udelukkende på egne vegne og det danske medlem af Europa-Kommissionen handler udelukkende på EU’s vegne.
...2, at gennemførelse af en række udenrigspolitiske dispositioner kræver Folketingets forudgående samtykke. Afgivelse af Folketingets samtykke er ikke bundet til nogen bestem form. Samtykket gives typisk i form af en folketingsbeslutning, men samtykket kan også gives direkte i en lov, i bemærkningerne til en lov og efter omstændighederne stiltiende.
- Side 194 -
...grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketingets samtykke til enhver »handling, der forøger eller indskrænker rigets område«. Begrundelsen for kravet om Folketingets kontrol med sådanne dispositioner er dels, at de typisk har stor udenrigs- og indenrigspolitisk betydning, dels at de ofte vil nødvendiggøre ny lovgivning (jf. Max Sørensen 1973 s. 281).
...organisationer, idet det ikke mindst er denne situation, der har tiltrukket sig almindelig interesse. Reglen – og reglen om indgåelse af forpligtelser, der i øvrigt er af større betydning – dækker dog også indgåelse af forpligtelser ved en dansk repræsentants erklæring eller afstemning i en international organisation (jf. Max Sørensen 1973 s. 281).
- Side 197 -
...samtykke må indhentes, inden traktaten indgås, og ikke blot inden udgiftens afholdelse (Ole Espersen 1970 s. 366). Hvis indgåelsen af en traktat medfører løbende finansielle forpligtelser for staten, der rækker videre end Finansudvalgets sædvaneretlige kompetence, kan regeringen ikke indgå traktaten uden Folketingets samtykke (jf. Germer 2007 s. 235).
(...)
Samtykke efter grundlovens § 19 er ikke nødvendigt, for at danske repræsentanter i en international organisation kan give tilslutning til det årlige bud-
(...)
- Side 198 -
...19, der som nævnt ikke stiller særlige formkrav til afgivelsen af samtykket. (Det har tidligere været overvejet, om Folketingets vedtagelse af de nødvendige lovregler forud for indgåelsen af den traktatmæssige forpligtelse indebærer, at Folketingets medvirken til opfyldelsen af forpligtelsen ikke længere er nødvendig, jf. Max Sørensen 1973 s. 279).
...indeholder en forpligtelse »som i øvrigt er af større betydning«. Bestemmelsen skal ses i lyset af, at enhver traktat, der stiller krav til dansk ret – altså også en traktat, hvis krav er opfyldt eller kan opfyldes administrativt – indebærer en folkeretlig fiksering af dansk ret, for så vidt senere lovgivning i strid med traktaten vil være folkeretsstridig.
- Side 199 -
I grundlovens § 19, stk. 1, 3. pkt., bestemmes, at regeringen ikke uden Folketingets samtykke kan opsige en traktat, der er indgået med Folketingets samtykke. Bestemmelsen omfatter også opsigelse af traktater, der er indgået med Folketingets samtykke, selvom samtykke til indgåelse ikke var krævet efter grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt.
...fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker. Det er således hovedreglen, at Folketingets samtykke skal indhentes, for at regeringen kan benytte militære magtmidler mod en fremmed stat. Hovedreglen fraviges alene i den påtvungne situation, hvor militære magtmidler anvendes som forsvar mod et væbnet angreb på riget eller danske styrker.
(...)
- Side 200 -
...samtykke, for så vidt en sådan magtanvendelse har samme vidtrækkende betydning som militær magtanvendelse over for stater. I øvrigt vil anvendelsen af militære magtmidler kræve samtykke efter reglerne i grundlovens § 19, stk. 1, for så vidt anvendelsen enten medfører ikke bevilgede udgifter eller kræver indgåelse af forpligtelser af større betydning.
(...)
...grundlovens § 19, stk. 2, siges, at efter »at Danmark gennem internationale aftaler har afstået fra krig som middel for sin udenrigspolitik, kan anvendelse af militære magtmidler mod andre stater kun forekomme som forsvar mod angreb eller som deltagelse i sanktioner i overensstemmelse med De forenede Nationers pagt« (Forfatningskommissionen 1953 s. 30).
(...)
...irakisk efterlevelse af landets nedrustningsforpligtelser som fastlagt i resolutioner vedtaget af FN’s Sikkerhedsråd, var i strid med grundlovens § 19, stk. 2, for så vidt at den militære indsats mod Irak ikke var i overensstemmelse med FN-pagten (jf. bl.a. Taksøe-Jensen 2006 s. 191 f.). I U 2010.1547 H (Irak-sagen) tog Højesteret afstand fra den-
(...)
- Side 201 -
...permanente medlemmer – at afgøre, om Danmark uden for folkeretligt anerkendte situationer ville kunne anvende militære magtmidler, hvilket også ville stride mod den grundlæggende ordning i dansk ret af forholdet mellem national ret og international ret, hvorefter folkeretten ikke har grundlovskraft (se udførligt om dommen i kapitel 14, afsnit 5.5).
(...)
...at antage, at det forhold, at en operation gennemføres med samtykke fra de involverede stater eller fra alle involverede parter ikke i sig selv bringer den pågældende operation uden for kravet om Folketingets forudgående samtykke. Afgørende for, om samtykke kræves, må være, om styrkernes mandat giver mulighed for anvendelse af militære magtmidler.
(...)
I øvrigt vil Folketingets samtykke til militær magtanvendelse være krævet af grundlovens § 19, stk. 1, for så vidt den indebærer nye udgifter eller indgåelse af forpligtelser af større betydning.
(...)
...det bestemt, at Kongen (regeringen) i så fald på egen hånd kan træffe bestemmelse om anvendelse af militære magtmidler, men kun til imødegåelse af det konkrete angreb. Det må tilkomme rigsdagen at tage stilling til en eventuel udvidelse af krigshandlingerne« (Forfatningskommissionen 1953 s. s. 30). Undtagelsen giver altså alene regeringen adgang til
(...)
- Side 202 -
...angreb på fremmed territorium, uanset at det kan imødegås efter FN-pagtens bestemmelser om kollektivt selvforsvar og eventuelt i henhold til en anden af Danmark tiltrådt mellemfolkelig overenskomst, ikke skal berettige Kongen til at anvende militære magtmidler mod angriberen, forinden rigsdagens samtykke foreligger (Forfatningskommissionen 1953 s. 30).
(...)
Anvendes militære magtmidler som forsvar mod angreb på riget eller danske styrker uden Folketingets samtykke, skal de trufne foranstaltninger straks forelægges Folketinget, jf. grundlovens § 19, stk. 2, 2. pkt.
...stk. 3, 1. pkt., vælger Folketinget af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Og i det efterfølgende pkt. bestemmes, at nærmere regler om nævnet gives ved lov. Det Udenrigspolitiske Nævn blev oprindeligt oprettet ved lov nr. 137 af 13. april 1923. Med
(...)
- Side 203 -
grundlovens § 19, stk. 3, der blev indsat i grundloven i 1953, blev nævnets eksistens grundlovsfæstet med henblik på at styrke Folketingets indflydelse på den førte udenrigspolitik (Forfatningskommissionen 1953 s. s. 30 f.). Ved lov nr. 54 af 5. marts 1954 fastsattes nærmere regler om Det Udenrigspolitiske Nævn til afløsning af 1923-loven.
(...)
...stk. 3, rådføre sig med nævnet forud for enhver beslutning af større udenrigspolitiske rækkevidde. Med beslutninger tænkes ikke blot på beslutninger, der medfører folkeretlige forpligtelser for Danmark, men også beslutninger, der ikke indeholder folkeretlige forpligtelser – eksempelvis en beslutning om ikke at indgå en bestemt betydningsfuld traktat.
(...)
...rækkevidde (Beretning afgivet af Det Udenrigspolitiske Nævn den 13. marts 2000 om Det Udenrigspolitiske Nævns inddragelse i forbindelse med beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde, bilag 3, pkt. 4). Om en beslutning har større udenrigspolitisk rækkevidde, må i tvivlstilfælde bero på regeringens og Folketingets skøn (jf. Germer 2007 s. 239).