Forfattere: Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen
Udgivelsesdato: 15. august 2016
ISBN: 9788757434750
- Side 200 -
I den danske grundlov er kompetencen til at handle på rigets vegne i udenrigspolitiske forhold reguleret af bestemmelsen i grundlovens § 19. Bestemmelsen, der kan føres tilbage til 1849-grundlovens § 23, fik sin nuværende og udbyggede ordlyd ved grundlovsrevisionen i 1953. Bestemmelsen lyder således:
(...)
Det fremgår af grundlovens § 19, stk. 1, 1. pkt., at kompetencen til at handle på rigets vegne i mellemfolkelige – udenrigspolitiske – anliggender ligger hos regeringen, jf. nærmere nedenfor afsnit 1. Det følger imidlertid af den resterende del af grundlovens § 19, at kompetencen i en række tilfælde ikke kan udøves uden inddragelse af Folketinget.
(...)
...øvrigt er af større betydning, og 4) opsigelse af traktat indgået med Folketingets samtykke, jf. nærmere nedenfor afsnit 2.1-2.4. Videre fremgår det af grundlovens § 19, stk. 2, at også anvendelse af militære magtmidler mod en anden stat – bortset fra forsvar mod væbnet angreb – kræver Folketingets forudgående samtykke, jf. nærmere nedenfor afsnit 2.5.
(...)
Endvidere fremgår det af grundlovens § 19, stk. 3, at regeringen forud for enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde skal rådføre sig med et af Folketinget nedsat udenrigspolitisk nævn, jf. nedenfor afsnit 3.
- Side 201 -
...dispositioner på rigets vegne i udenrigspolitiske anliggender foretages uden kongens medvirken, idet det dog følger af praksis, at kongen medvirker ved visse dispositioner. Kongens udenrigspolitiske dispositioner kræver regeringens tilslutning og for så vidt angår retsakter ministerkontrasignatur, ligesom dispositionerne udøves under sædvanligt ministeransvar.
(...)
...bindende for regeringen. Og vedtager lovgivningsmagten en lov, der griber ind i regeringens kompetence til at handle på rigets vegne i internationale anliggender, jf. herved ovennævnte love om Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige aftaler henholdsvis Grønlands selvstyre, må det antages, at regeringen konkret eller generelt kan gennembryde loven
(...)
- Side 202 -
ved en regeringsbeslutning efter grundlovens § 19. Anderledes dog Zahle 2 2001 s. 243, hvor det anføres, at Folketinget ved folketingsbeslutning og – med regeringens tilslutning – ved lov kan lægge rammer for den udenrigspolitiske virksomhed. Generelt om folketingsbeslutningers retlige betydning henvises til Albæk Jensen 1997 s. 89 ff.
(...)
...umiddelbart i forhold til andre stater og internationale organisationer m.v. Angivelserne er i øvrigt ikke udtømmende. Som yderligere eksempler på handlinger omfattet af § 19 kan nævnes aflæggelse af statsbesøg, tilkendegivelser om Danmarks holdning til bestemte spørgsmål over for andre stater og afbrydelse af diplomatiske forbindelser med en anden stat.
(...)
...falder regeringens dispositioner på rigets vegne i forhold til udenlandske private retssubjekter såsom optagelse af et lån på rigets vegne i en udenlandsk bank eller indkøb af materiel til staten hos en udenlandsk producent. Regeringen handler her nok på rigets vegne, men ikke i umiddelbar forhold til andre stater eller internationale organisationer
(...)
- Side 203 -
...til hinder for, at folketingsvalgte repræsentanter deltager i internationale organisationer, der – som f. eks. Europarådets rådgivende Forsamling og Nordisk Råd – alene udøver rådgivende funktioner, jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 29 f. Disse repræsentanter handler ikke på rigets vegne, men på vegne af det politiske parti, som de repræsenterer.
(...)
...ikke er omfattet af grundlovens § 19. I sin egenskab af repræsentant for den danske regering handler ministeren dog under sædvanligt politisk og retligt ansvar efter dansk statsforfatningsret. De 13 danske medlemmer af Europa-Parlamentet handler udelukkende på egne vegne og det danske medlem af Europa-Kommissionen handler udelukkende på EU’s vegne.
...2, at gennemførelse af en række udenrigspolitiske dispositioner kræver Folketingets forudgående samtykke. Afgivelse af Folketingets samtykke er ikke bundet til nogen bestemt form. Samtykket gives typisk i form af en folketingsbeslutning, men samtykket kan også gives direkte i en lov, i bemærkningerne til en lov og efter omstændighederne stiltiende.
- Side 204 -
...grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketingets samtykke til enhver »handling, der forøger eller indskrænker rigets område«. Begrundelsen for kravet om Folketingets kontrol med sådanne dispositioner er dels, at de typisk har stor udenrigs- og indenrigspolitisk betydning, dels at de ofte vil nødvendiggøre ny lovgivning, jf. Max Sørensen 1973 s. 281.
...organisationer, idet det ikke mindst er denne situation, der har tiltrukket sig almindelig interesse. Reglen – og reglen om indgåelse af forpligtelser, der i øvrigt er af større betydning – dækker dog også indgåelse af forpligtelser ved en dansk repræsentants erklæring eller afstemning i en international organisation, jf. Max Sørensen 1973 s. 281.
(...)
- Side 207 -
...bevilget på finansloven, kan afholdes med Finansudvalgets tilslutning. I lyset heraf udtales i forarbejderne til grundlovens § 19, at det ikke er »påkrævet, at alle mellemfolkelige overenskomster, som indebærer afholdelse af udgifter, skal forelægges rigsdagen« og at det »vil være tilstrækkeligt, at sådanne overenskomster, for så vidt de i øvrigt er
(...)
- Side 208 -
...eller et bidrag til et specielt formål. Baggrunden herfor er, at den årlige forpligtelse i virkeligheden ikke er en ny forpligtelse, men en gentagen årlig virkning af den forpligtelse, som Danmark ved indtræden i den pågældende organisation en gang for alle har påtaget sig til at yde medlemsbidrag, jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 119, jf. s. 29.
(...)
...traktatmæssige forpligtelse i sig selv indebærer, at Folketinget har givet stiltiende samtykke til forpligtelsens indgåelse, jf. Max Sørensen 1973 s. 279. Antagelse af stiltiende samtykke i denne situation indebærer, at pågældende traktatmæssige forpligtelse ikke kan opsiges af regeringen uden Folketingets samtykke, jf. grundlovens § 19, stk. 1, 3. pkt.
Selvom en traktat ikke indeholder en forpligtelse, til hvis opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, kræves efter grundlovens § 19 alligevel
- Side 209 -
...traktat, der er indgået med Folketingets samtykke. Bestemmelsen omfatter også opsigelse af traktater, der er indgået med Folketingets samtykke, selvom samtykke til indgåelse ikke var krævet efter grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt. Det samme vil gælde, hvis der foreligger en situation med stiltiende samtykke, jf. herom ovenfor i afsnit 2.2 til sidst.
- Side 210 -
...fra forsvar mod væbnet angreb på riget eller danske styrker. Det er således hovedreglen, at Folketingets samtykke skal indhentes, for at regeringen kan benytte militære magtmidler mod en fremmed stat. Hovedreglen fraviges alene i den påtvungne situation, hvor militære magtmidler anvendes som forsvar mod et væbnet angreb på riget eller danske styrker.
(...)
...samtykke, for så vidt en sådan magtanvendelse har samme vidtrækkende betydning som militær magtanvendelse over for stater. I øvrigt vil anvendelsen af militære magtmidler kræve samtykke efter reglerne i grundlovens § 19, stk. 1, for så vidt anvendelsen enten medfører ikke bevilgede udgifter eller kræver indgåelse af forpligtelser af større betydning.
(...)
I forarbejderne til grundlovens § 19, stk. 2, siges, at efter »at Danmark gennem internationale aftaler har afstået fra krig som middel for sin udenrigspoli-
(...)
- Side 211 -
...stride mod den grundlæggende ordning i dansk ret af forholdet mellem national ret og international ret, hvorefter folkeretten ikke har grundlovskraft. Den anførte passus i forarbejderne til § 19, stk. 2, må således opfattes som udtryk for en faktuel formodning og ikke som udtryk for en normativ forskrift. Se udførligt om dommen i kapitel 14, afsnit 5.5.
(...)
...det forhold, at en operation gennemføres med samtykke fra de involverede stater eller fra alle involverede parter ikke i sig selv bringer den pågældende operation uden for kravet om Folketingets forudgående samtykke, således at det afgørende for, om samtykke kræves, må være, om styrkernes mandat giver mulighed for anvendelse af militære magtmidler.
(...)
- Side 212 -
I øvrigt vil Folketingets samtykke til militær magtanvendelse være krævet af grundlovens § 19, stk. 1, for så vidt den indebærer nye udgifter eller indgåelse af forpligtelser af større betydning.
(...)
...at afværge det pågældende angreb. Angrebet behøver dog ikke at være fysisk påbegyndt. Også et umiddelbart forestående angreb må kunne imødegås af regeringen på egen hånd, idet regeringen heller ikke i denne situation vil have mulighed for at opnå Folketingets samtykke, før angrebet rammer riget eller danske styrker, jf. herved Zahle 2 2001 s. 313.
(...)
...på fremmed territorium, uanset at det kan imødegås efter FN-pagtens bestemmelser om kollektivt selvforsvar og eventuelt i henhold til en anden af Danmark tiltrådt mellemfolkelig overenskomst, ikke skal berettige Kongen til at anvende militære magtmidler mod angriberen, forinden rigsdagens samtykke foreligger«, jf. Forfatningskommissionen 1953 s. 30.
(...)
- Side 213 -
Anvendes militære magtmidler som forsvar mod angreb på riget eller danske styrker uden Folketingets samtykke, skal de trufne foranstaltninger straks forelægges Folketinget, jf. grundlovens § 19, stk. 2, 2. pkt.
...1923. Med grundlovens § 19, stk. 3, der blev indsat i grundloven i 1953, blev nævnets eksistens grundlovsfæstet med henblik på at styrke Folketingets indflydelse på den førte udenrigspolitik, jf. Forfatningskommissionen 1953 s. s. 30 f. Ved lov nr. 54 af 5. marts 1954 fastsattes nærmere regler om Det Udenrigspolitiske Nævn til afløsning af 1923-loven.
(...)
Regeringen skal efter grundlovens § 19, stk. 3, rådføre sig med nævnet forud for enhver beslutning af større udenrigspolitiske rækkevidde. Med beslutninger tænkes ikke blot på beslutninger, der medfører folkeretlige forpligtelser for Danmark, men også beslutninger, der ikke indeholder folkeretlige
(...)
- Side 214 -
...jf. Beretning afgivet af Det Udenrigspolitiske Nævn den 13. marts 2000 om Det Udenrigspolitiske Nævns inddragelse i forbindelse med beslutninger af større udenrigspolitisk rækkevidde, bilag 3, pkt. 4. Om en beslutning har større udenrigspolitisk rækkevidde, må i tvivlstilfælde bero på regeringens og Folketingets skøn, jf. Germer Germer 2012 s. 252.